(Traducción de Gonzalo Soaje, gonzalosoaje@ignaciocarreraediciones.cl)
Introducción
Ya en el año 2019, estaba claro que el orden internacional liberal se encontraba en serios problemas. Las placas tectónicas que lo sostienen se están desplazando y poco se puede hacer para repararlo y rescatarlo. De hecho, ese orden estaba destinado al fracaso desde el principio, ya que contenía las semillas de su propia destrucción.
La caída del orden internacional liberal horroriza a las élites occidentales que lo construyeron y que se han beneficiado de él de muchas maneras. (1) Estas élites creen fervientemente que este orden fue y sigue siendo una fuerza importante para promover la paz y la prosperidad en todo el mundo. Muchos de ellos culpan al ex Presidente de Estados Unidos, Donald Trump, por su desaparición. Después de todo, expresó su desprecio por el orden liberal cuando hizo campaña para presidente en 2016; y desde que asumió el cargo, siguió políticas que parecían diseñadas para derribarlo.
Sin embargo, sería un error pensar que el orden internacional liberal está en problemas únicamente por la retórica o las políticas de Trump. De hecho, están en juego problemas más fundamentales, que explican por qué Trump ha sido capaz de desafiar con éxito un orden que goza de un apoyo casi universal entre las élites de la política exterior en Occidente. El objetivo de este artículo es determinar por qué el orden mundial liberal está en grandes problemas e identificar el tipo de orden internacional que lo reemplazará.
Ofrezco tres conjuntos principales de argumentos. Primero, debido a que los Estados en el mundo moderno están profundamente interconectados en una variedad de formas, los órdenes son esenciales para facilitar interacciones eficientes y oportunas. Hay diferentes tipos de órdenes internacionales, y el tipo que surja depende principalmente de la distribución global del poder. Pero cuando el sistema es unipolar, también importa la ideología política del polo único. Los órdenes internacionales liberales solo pueden surgir en sistemas unipolares donde el Estado líder es una democracia liberal.
En segundo lugar, Estados Unidos ha dirigido dos órdenes diferentes desde la Segunda Guerra Mundial. El orden de la Guerra Fría, al que a veces se hace referencia erróneamente como un “orden internacional liberal”, no era ni liberal ni internacional. Era un orden acotado que se limitaba principalmente a Occidente y era realista en todas sus dimensiones clave. Tenía ciertas características que también eran consistentes con un orden liberal, pero esos atributos se basaban en una lógica realista. El orden posterior a la Guerra Fría liderado por Estados Unidos, por otro lado, es liberal e internacional y, por lo tanto, difiere en aspectos fundamentales del orden acotado que Estados Unidos dominó durante la Guerra Fría.
En tercer lugar, el orden internacional liberal posterior a la Guerra Fría estaba condenado al colapso porque las políticas clave en las que se basaba tenían fallas profundas. Difundir la democracia liberal en todo el mundo, que es de suma importancia para construir tal orden, no solo es extremadamente difícil, sino que a menudo envenena las relaciones con otros países y, a veces, conduce a guerras desastrosas. El nacionalismo dentro del Estado objetivo [para la implantación del orden liberal] es el principal obstáculo para la promoción de la democracia, pero la política de equilibrio de poder también funciona como una importante fuerza de bloqueo.
Además, la tendencia del orden liberal a privilegiar las instituciones internacionales por encima de las consideraciones internas, así como su profundo compromiso con las fronteras porosas, si no abiertas, ha tenido efectos políticos tóxicos dentro de los propios Estados liberales líderes, incluido el unipolo estadounidense. Esas políticas chocan con el nacionalismo en cuestiones clave como la soberanía y la identidad nacional. Debido a que el nacionalismo es la ideología política más poderosa del planeta, invariablemente triunfa sobre el liberalismo cada vez que los dos chocan, socavando así el orden en su esencia.
Además, la hiperglobalización, que buscaba minimizar las barreras al comercio y la inversión globales, resultó en la pérdida de empleos, la disminución de los salarios y el aumento de la desigualdad de ingresos en todo el mundo liberal. También hizo que el sistema financiero internacional fuera menos estable, lo que provocó crisis financieras recurrentes. Esos problemas luego se transformaron en problemas políticos, erosionando aún más el apoyo al orden liberal.
Una economía hiperglobalizada socava el orden de otra manera: ayuda a que los países distintos del unipolar se vuelvan más poderosos, lo que puede socavar la unipolaridad y poner fin al orden liberal. Es lo que está ocurriendo con el ascenso de China que, junto con el renacimiento del poderío ruso, ha puesto fin a la era unipolar. El mundo multipolar emergente consistirá en un orden internacional basado en el realismo, que desempeñará un papel importante en la gestión de la economía mundial, el control de armas y el manejo de problemas de los bienes comunes mundiales, como el cambio climático. Además de este nuevo orden internacional, Estados Unidos y China liderarán órdenes acotados que competirán entre sí tanto en el ámbito económico como militar. (2)
El resto de este artículo está organizado de la siguiente manera. Primero, explico qué significa el término “orden” y por qué los órdenes son una característica importante de la política internacional. Segundo, describo los diferentes tipos de órdenes y las circunstancias bajo las cuales surge un orden internacional liberal. En relación con esto, examino en la tercera sección qué explica el auge y la caída de los órdenes internacionales. En la cuarta sección, describo los diferentes órdenes de la Guerra Fría. En las siguientes tres secciones, cuento la historia del orden internacional liberal. Luego, en las siguientes cuatro secciones, explico por qué falló. En la penúltima sección, discuto cómo será el nuevo orden bajo la multipolaridad. La conclusión proporciona un breve resumen de mi argumento y algunas recomendaciones de política.
¿Qué es un orden y por qué importan los órdenes?
Un “orden” es un grupo organizado de instituciones internacionales que ayudan a gobernar las interacciones entre los Estados miembros. (3) Los órdenes también pueden ayudar a los Estados miembros a tratar con los no miembros, porque un orden no incluye necesariamente a todos los países del mundo. Además, los órdenes pueden comprender instituciones que tienen un alcance regional o global. Grandes poderes crean y gestionan órdenes.
Las instituciones internacionales, que son los componentes básicos de los órdenes, son efectivamente reglas que las grandes potencias diseñan y acuerdan seguir, porque creen que obedecer esas reglas es de su interés. Las reglas prescriben tipos aceptables de comportamiento y proscriben formas inaceptables de comportamiento. (4) Como era de esperar, las grandes potencias escriben esas reglas para satisfacer sus propios intereses. Pero cuando las reglas no concuerdan con los intereses vitales de los Estados dominantes, esos mismos Estados las ignoran o las reescriben. Por ejemplo, el Presidente de EE. UU., George W. , enfatizó en numerosas ocasiones antes de la Guerra de Irak de 2003 que incluso si una invasión estadounidense violaba el derecho internacional, “Estados Unidos hará lo que sea necesario para garantizar la seguridad de nuestra nación… No esperaré los acontecimientos, mientras los peligros se acumulan”. (5)
Un orden puede contener diferentes tipos de instituciones, incluidas instituciones de seguridad como la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), el Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) o el Pacto de Varsovia, así como instituciones económicas como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos y el Banco Mundial. También puede incluir instituciones que se ocupan del medioambiente, como el Acuerdo de París para abordar el cambio climático, e instituciones más multifacéticas como la Unión Europea (UE), la Liga de las Naciones y las Naciones Unidas (ONU).
Los órdenes son indispensables en el sistema internacional moderno por dos razones. Primero, manejan las relaciones interestatales en un mundo altamente interdependiente. (6) Los Estados realizan una enorme cantidad de actividad económica, lo que los lleva a establecer instituciones y reglas que pueden regular esas interacciones y hacerlas más eficientes. Pero esa interdependencia no se limita a los asuntos económicos; también incluye temas ambientales y de salud. La contaminación en un país, por ejemplo, invariablemente afecta al medioambiente en los países vecinos, mientras que los efectos del calentamiento global son universales y solo pueden abordarse mediante medidas multilaterales. Además, las enfermedades mortales no necesitan pasaportes para cruzar fronteras internacionales, como dejó en claro la letal pandemia de influenza de 1918-1920.
Los Estados también están interconectados en el ámbito militar, lo que los lleva a formar alianzas. Para presentar a un adversario un elemento disuasorio formidable o para luchar con eficacia en caso de que la disuasión se rompa, los aliados se benefician de tener reglas que estipulen cómo operarán las fuerzas armadas de cada miembro y cómo se coordinarán entre sí. La necesidad de coordinación se magnifica porque las fuerzas armadas modernas poseen una amplia gama de armas, no todas las cuales son compatibles con el armamento de sus aliados. Considérese la amplia variedad de armas en los ejércitos que componían la OTAN y el Pacto de Varsovia, sin mencionar la dificultad de coordinar los movimientos de las diversas fuerzas de combate dentro de esas alianzas. No sorprende que ambas superpotencias mantuvieran alianzas fuertemente institucionalizadas —y de hecho órdenes fuertemente institucionalizados— durante la Guerra Fría.
En segundo lugar, los órdenes son indispensables en el sistema internacional moderno porque ayudan a las grandes potencias a gestionar el comportamiento de los Estados más débiles de manera que se adapten a los intereses de las grandes potencias. (7) Específicamente, los Estados más poderosos diseñan instituciones para restringir las acciones de los Estados menos poderosos y luego ejercen una presión significativa sobre ellos para que se unan a esas instituciones y obedezcan las reglas, pase lo que pase. Sin embargo, esas reglas a menudo funcionan en beneficio de los Estados más débiles del sistema.
Un buen ejemplo de este fenómeno son los esfuerzos de las superpotencias durante la Guerra Fría por construir un régimen de no proliferación. Con ese fin, en 1968 la Unión Soviética y Estados Unidos idearon el Tratado de No Proliferación (TNP), que efectivamente hizo ilegal que cualquier Estado miembro que no tuviera armas nucleares las adquiriera. Naturalmente, los líderes de Moscú y Washington hicieron todo lo posible para que tantos Estados como fuera posible se unieran al TNP. Las superpotencias también fueron la principal fuerza impulsora detrás de la formación del Grupo de Proveedores Nucleares en 1974, cuyo objetivo es poner límites significativos a la venta de materiales y tecnologías nucleares a países que no poseen armas nucleares, pero que podrían intentar adquirirlas en el mercado.
Las instituciones que componen un orden, sin embargo, no pueden obligar a los estados poderosos a obedecer las reglas si esos Estados creen que hacerlo no es de su interés. Las instituciones internacionales, en otras palabras, no cobran vida propia y, por lo tanto, no tienen el poder de decirles a los Estados líderes qué hacer. Son simplemente herramientas de los grandes poderes. Aún así, las reglas, que son la esencia de cualquier institución, ayudan a controlar el comportamiento de los Estados, y las grandes potencias obedecen las reglas la mayor parte del tiempo.
La conclusión es que, en un mundo de interdependencia multifacética, es necesario un sistema de reglas para reducir los costos de transacción y ayudar a llevar a cabo la multitud de interacciones que tienen lugar entre los Estados. El almirante Harry Harris, excomandante de las fuerzas militares estadounidenses en el Pacífico, capta este punto cuando se refiere al orden internacional liberal como el “Sistema Operativo Global”. (8)
Tipos de órdenes
Hay tres distinciones importantes entre los órdenes que pueblan el sistema internacional. La primera diferencia es entre órdenes internacionales y órdenes acotados. Para que un orden sea internacional, debe incluir a todas las grandes potencias del mundo. Idealmente, contendría a todos los países del sistema. Por el contrario, los órdenes acotados consisten en un conjunto de instituciones que tienen una membresía limitada. No incluyen a todas las grandes potencias y suelen tener un alcance regional. En la mayoría de los casos, están dominados por una sola gran potencia, aunque es posible que dos o más grandes potencias formen un orden acotado, siempre que al menos una gran potencia permanezca fuera de él. En resumen, los órdenes internacionales y acotados son creados y dirigidos por grandes potencias.
Los órdenes internacionales se ocupan principalmente de facilitar la cooperación entre los Estados. En concreto, ayudan a fomentar la cooperación entre las grandes potencias del sistema o entre prácticamente todos los países del mundo. Los órdenes limitados, por otro lado, están diseñados principalmente para permitir que las grandes potencias rivales compitan entre sí en materia de seguridad, no para promover la cooperación entre ellas. Sin embargo, las grandes potencias que lideran órdenes acotados trabajan duro para fomentar la cooperación entre los Estados miembros, coaccionándolos si es necesario. Los altos niveles de cooperación dentro del orden acotado son esenciales para librar una competencia de seguridad con las grandes potencias opuestas. Por último, los órdenes internacionales son una característica constante de la política internacional contemporánea, mientras que los órdenes acotados no lo son. Solo los órdenes internacionales realistas van acompañados de órdenes acotados.
La segunda distinción importante se refiere a los diferentes tipos de órdenes internacionales que pueden organizar las grandes potencias: realista, agnóstico o ideológico (para incluir al liberal). El orden que se establezca depende principalmente de la distribución del poder entre las grandes potencias. La cuestión clave es si el sistema es bipolar, multipolar o unipolar. Si es unipolar, la ideología política del Estado dominante también importa para determinar el tipo de orden internacional que se forma. Sin embargo, en la bipolaridad y la multipolaridad, la ideología política de las grandes potencias es en gran medida irrelevante.
Órdenes realistas
El orden internacional y las instituciones que lo componen, serán realistas si el sistema es bipolar o multipolar. La razón es simple: si hay dos o más grandes potencias en el mundo, no tienen más remedio que actuar de acuerdo con los dictados realistas y participar en una competencia de seguridad entre sí. Su objetivo es ganar poder a expensas de sus adversarios, pero si eso no es posible, asegurarse de que el equilibrio de poder no se desplace en su contra. Las consideraciones ideológicas están subordinadas a las consideraciones de seguridad en estas circunstancias. Eso sería cierto incluso si todas las grandes potencias fueran estados liberales. (9) Sin embargo, las grandes potencias rivales a veces tienen un incentivo para cooperar. Después de todo, operan en un mundo altamente interdependiente, donde seguramente tienen algunos intereses comunes.
Los órdenes limitados e internacionales, que operan lado a lado en un mundo realista, ayudan a las grandes potencias opuestas a competir y cooperar entre sí. Específicamente, las grandes potencias establecen sus propios órdenes acotados para ayudar a librar una competencia de seguridad entre sí. En contraste, organizan órdenes internacionales para facilitar la cooperación entre ellos y, a menudo, también con otros países. Las instituciones que componen un orden internacional están bien preparadas para ayudar a las grandes potencias a llegar a acuerdos cuando esos Estados tienen intereses comunes. A pesar de esta preocupación por la cooperación, las grandes potencias siguen siendo rivales cuya relación es competitiva en esencia. Las consideraciones de equilibrio de poder siempre están en juego, incluso cuando las grandes potencias trabajan a través de instituciones internacionales para cooperar entre sí. En particular, ninguna gran potencia va a firmar un acuerdo que disminuya su poder.
Las instituciones que componen estos órdenes realistas, ya sean internacionales o limitados, a veces pueden tener características que son consistentes con los valores liberales, pero esto no es evidencia de que el orden sea liberal. Esas características también tienen sentido desde una perspectiva de equilibrio de poder. Por ejemplo, las instituciones económicas clave dentro de un orden acotado pueden estar orientadas a facilitar el libre comercio entre los Estados miembros, no por cálculos liberales, sino porque la apertura económica se considera la mejor manera de generar poder económico y militar dentro de ese orden. De hecho, si abandonar el libre comercio y avanzar hacia un sistema económico más cerrado tuviera sentido estratégico, eso sucedería en un orden realista.
Órdenes agnósticos e ideológicos
Si el mundo es unipolar, el orden internacional no puede ser realista. La unipolaridad tiene una sola gran potencia y, por tanto, por definición, no puede haber competencia de seguridad entre las grandes potencias, lo cual es una condición sine qua non de cualquier orden mundial realista. En consecuencia, el polo único tiene pocas razones para crear un orden acotado. Después de todo, las órdenes acotadas están diseñadas principalmente para librar una competencia de seguridad con otras grandes potencias, lo cual es irrelevante en la unipolaridad. Sin embargo, algunas de las instituciones en ese orden internacional no realista pueden tener un alcance regional, mientras que otras serán verdaderamente globales en términos de su membresía. Sin embargo, ninguna de esas instituciones regionales se agruparía para formar un orden delimitado; por el contrario, estarían vinculados de forma flexible o estrecha con las demás instituciones en el orden internacional prevaleciente.
En la unipolaridad, un orden internacional puede tomar una de dos formas, agnóstica o ideológica, dependiendo de la ideología política del Estado líder. La cuestión clave es si el unipolo tiene una ideología universalista, que asume que sus valores fundamentales y su sistema político deben exportarse a otros países. Si el unipolo hace esta suposición, el orden mundial será ideológico. El polo único, en otras palabras, intentará difundir su ideología por todas partes y rehacer el mundo a su propia imagen. Estaría bien posicionado para llevar a cabo esa misión, porque no hay grandes potencias rivales con las que deba competir.
El liberalismo, por supuesto, contiene dentro de sí una poderosa corriente universalista, que se deriva de su énfasis sobre la importancia de los derechos individuales. La historia liberal, que es individualista en su esencia, sostiene que cada persona tiene un conjunto de derechos inalienables o naturales. Como tal, los liberales tienden a estar profundamente preocupados por los derechos de las personas en todo el mundo, independientemente del país en el que vivan. Por lo tanto, si el unipolo es una democracia liberal, es casi seguro que intentará crear un orden internacional que apunte a remodelar el mundo a su propia imagen. (10)
¿Cómo es un orden internacional liberal? El Estado dominante en el sistema obviamente debe ser una democracia liberal y debe tener una enorme influencia dentro de las instituciones clave que pueblan el orden. Además, debe haber un número sustancial de otras democracias liberales en el sistema y una economía mundial ampliamente abierta. El objetivo final de estas democracias liberales, especialmente la principal, es difundir la democracia en todo el mundo, al mismo tiempo que promueven un mayor intercambio económico y construyen instituciones internacionales cada vez más poderosas y eficaces. En esencia, el objetivo es crear un orden mundial que consista exclusivamente en democracias liberales que estén económicamente comprometidas entre sí y unidas por conjuntos de reglas comunes.
El comunismo es otra ideología universalista que podría servir como base para construir un orden ideológico internacional. De hecho, el marxismo comparte algunas similitudes importantes con el liberalismo. Como dice John Gray, “Ambas eran ideologías ilustradas que anhelaban la civilización universal”. (11) Tanto el liberalismo como el comunismo, en otras palabras, están empeñados en transformar el mundo. La dimensión universalista del comunismo se basa en el concepto de clase, no en los derechos. Marx y sus seguidores sostienen que las clases sociales trascienden los grupos nacionales y las fronteras estatales. Lo que es más importante, argumentan que la explotación capitalista ha ayudado a fomentar un vínculo poderoso entre las clases trabajadoras en diferentes países. Por lo tanto, si la Unión Soviética hubiera ganado la Guerra Fría y hubiera sentido el tipo de entusiasmo por el marxismo en 1989 que Estados Unidos sintió por la democracia liberal, los líderes soviéticos seguramente habrían intentado construir un orden internacional comunista.
Si el unipolo no tiene una ideología universalista y, por lo tanto, no se compromete a imponer sus valores políticos y su sistema de gobierno en otros países, el orden internacional sería agnóstico. (12) La potencia dominante seguiría apuntando a los regímenes que desafiaran su autoridad y seguiría estando profundamente involucrada tanto en la gestión de las instituciones que conforman el orden internacional como en darle forma a la economía mundial para que calce con sus propios intereses. Sin embargo, no se comprometería a proyectar la política local a escala mundial. El polo único sería, en cambio, más tolerante y pragmático en sus tratos con otros países. Si Rusia, con su actual sistema político, alguna vez se convirtiera en unipolo, el sistema internacional sería agnóstico, ya que Rusia no está impulsada por una ideología universalista. Lo mismo ocurre con China, donde la principal fuente de legitimidad del régimen es el nacionalismo, no el comunismo. (13) Esto no niega que algunos aspectos del comunismo aún tengan importancia política para los gobernantes de China, pero el liderazgo en Beijing muestra poco del celo misionero que generalmente acompaña al comunismo. (14)
Órdenes gruesos y finos
Hasta ahora he distinguido entre órdenes internacionales y acotados, y he dividido los órdenes internacionales en tipos realistas, agnósticos e ideológicos. Una tercera forma de clasificar los órdenes, ya sean internacionales o limitados, es centrarse en la amplitud y profundidad de su cobertura de las áreas más importantes de la actividad estatal. En cuanto a la amplitud, la pregunta central es si un orden tiene algún efecto sobre las actividades económicas y militares clave de sus Estados miembros. En cuanto a la profundidad, la pregunta principal es si las instituciones del orden ejercen una influencia significativa en las acciones de sus Estados miembros. En otras palabras, ¿tiene el orden instituciones fuertes y eficaces?
Con estas dos dimensiones en mente, se puede distinguir entre órdenes gruesas y órdenes finos. Un orden grueso o robusto comprende instituciones que tienen un efecto sustancial en el comportamiento del Estado tanto en el ámbito económico como militar. Tal orden es amplio y profundo. Un orden fino, por otro lado, puede tomar tres formas básicas. En primer lugar, podría ocuparse únicamente del dominio económico o militar, pero no de ambos. Incluso si ese ámbito contuviera instituciones fuertes, aun así se clasificaría como un orden débil. En segundo lugar, una orden puede ocuparse de uno o incluso de ambos ámbitos, pero contener instituciones débiles. Tercero, es posible, pero improbable, que un orden se involucre en asuntos económicos y militares, pero tenga instituciones fuertes en solo una de esas áreas. En resumen, un orden fino, o no es amplio o no es profundo en absoluto, o bien solo es profundo en uno de los dos ámbitos cruciales.
Auge y decadencia de los órdenes internacionales
Ningún orden internacional dura para siempre, lo que plantea la pregunta: ¿Qué explica la desaparición de un orden existente y el surgimiento de uno nuevo? Los mismos dos factores que dan cuenta del orden imperante, la distribución del poder y la ideología política del Estado dirigente, explican la caída de los órdenes realista y agnóstico así como el tipo de orden que los reemplaza. Si bien esos mismos factores también ayudan a explicar la disolución de los órdenes ideológicos, otros dos factores, el nacionalismo y la política de equilibrio de poder, suelen desempeñar un papel central en la causa de su colapso.
Los órdenes realistas, que se basan en la bipolaridad o la multipolaridad, colapsan cuando la distribución de poder subyacente cambia de manera fundamental. Si el sistema internacional pasa de la bipolaridad a la multipolaridad o viceversa, o si el número de grandes potencias en un sistema multipolar disminuye o aumenta, el orden resultante sigue siendo realista, aunque diferente en su configuración. Independientemente de la cantidad de grandes potencias en el sistema, aún deben competir entre sí por el poder y la influencia. Pero si la bipolaridad o la multipolaridad dan paso a la unipolaridad, el nuevo orden será agnóstico o ideológico, dependiendo de si el polo único adhiere o no a una ideología universalista.
Los órdenes realistas tienden a tener un poder de permanencia significativo, porque los cambios importantes en el equilibrio de poder suelen ser el resultado del crecimiento económico diferencial entre las grandes potencias durante un largo período de tiempo. Sin embargo, las grandes guerras de poder a veces pueden conducir a un cambio rápido en la distribución global del poder, aunque tales eventos son una rareza. (15) Después de la Segunda Guerra Mundial, por ejemplo, el sistema cambió de multipolar a bipolar, en gran parte debido a la derrota total de Alemania y Japón y al terrible precio que la guerra impuso a Gran Bretaña y Francia. La Unión Soviética y Estados Unidos surgieron como los dos polos. Además, cuando los órdenes realistas cambian, por lo general dan paso a órdenes realistas recién configurados, como sucedió después de la Segunda Guerra Mundial, simplemente porque la unipolaridad es una rareza.
Los órdenes agnósticos también tienden a tener un poder de permanencia sustancial, porque el unipolo acepta la heterogeneidad que es inherente a la vida política y social y no trata de microgestionar la política de casi todos los países del planeta. Ese tipo de comportamiento pragmático ayuda a preservar, si no a aumentar, el poder de la potencia hegemónica. Es probable que un orden agnóstico llegue a su fin cuando la unipolaridad dé paso a la bipolaridad o a la multipolaridad, haciendo que el orden sea realista; o si el polo único experimenta una revolución en casa y adopta una ideología universalista, lo que seguramente lo llevaría a forjar un orden ideológico.
Por el contrario, cualquier orden internacional ideológico basado en una ideología universalista, como el liberalismo o el comunismo, está destinado a tener una vida corta, principalmente debido a las dificultades internas y globales que surgen cuando el unipolo busca rehacer el mundo en su propia imagen. El nacionalismo y la política de equilibrio de poder trabajan para socavar la ingeniería social requerida en los países que son objeto de un cambio de régimen, mientras que el nacionalismo también crea problemas significativos en el frente interno para el polo único y sus aliados ideológicos. Cuando surgen tales problemas, es probable que el unipolo deje de intentar rehacer el mundo a su propia imagen, abandonando de hecho sus esfuerzos por exportar su ideología al extranjero. Incluso podría abandonar esa ideología por completo. Cuando eso sucede, el orden deja de ser ideológico y se vuelve agnóstico.
Un orden ideológico también puede llegar a su fin de una segunda manera. Podrían surgir nuevas grandes potencias, lo que socavaría la unipolaridad y conduciría a un sistema bipolar o multipolar. En ese caso, el orden ideológico sería reemplazado por órdenes realistas acotados e internacionales.
Los órdenes de la Guerra Fría, 1945-1989
La distribución global del poder entre 1945 y 1989 fue bipolar, lo que condujo a la formación de tres órdenes políticos principales. Existía un orden internacional general que en gran parte fue creado y mantenido por la Unión Soviética y Estados Unidos con el fin de facilitar la cooperación entre ellos cuando tenían intereses comunes. A pesar de este énfasis en la cooperación, no era un orden liberal, ya que las superpotencias estaban involucradas en una intensa rivalidad durante la Guerra Fría, y el orden que crearon era totalmente consistente con los intereses de seguridad de ambos lados. Además, la Unión Soviética no era una democracia liberal y, de hecho, Moscú y Washington eran adversarios ideológicos. También había dos órdenes acotados, uno confinado en gran medida a Occidente y dominado por Estados Unidos, el otro consistía principalmente en los países comunistas del mundo dominados por la Unión Soviética. Fueron creados por las superpotencias con el fin de librar una competencia de seguridad entre sí.
El orden internacional que existió durante la Guerra Fría era débil, ya que no tuvo una influencia pronunciada en el comportamiento de los Estados, especialmente de las grandes potencias, ni en el ámbito económico ni en el militar. Debido a que Occidente y el mundo comunista se involucraron en relaciones económicas mínimas durante la Guerra Fría, hubo poca necesidad de construir instituciones para ayudar a administrar sus tratos económicos. (16) Militarmente, sin embargo, la historia era más complicada. Dado que Estados Unidos y la Unión Soviética eran enemigos acérrimos que competían por el poder, se concentraron en construir órdenes acotados gruesos para ayudar a librar esa lucha. Así, las principales instituciones militares que creó cada superpotencia —la OTAN y el Pacto de Varsovia— no tenían un alcance internacional. En cambio, eran los elementos clave en las órdenes acotadas dirigidas por EE. UU. y los soviéticos.
Sin embargo, Estados Unidos y la Unión Soviética a veces tenían buenas razones para cooperar y negociar acuerdos de control de armas que sirvieran a sus intereses mutuos. Lo que es más importante, trabajaron juntos para crear instituciones diseñadas para prevenir la proliferación nuclear. También llegaron a acuerdos destinados a limitar la carrera armamentista para ahorrar dinero, prohibir las armas desestabilizadoras y evitar la competencia en áreas como la Antártida. Finalmente, concluyeron acuerdos destinados a establecer “reglas de tránsito” y medidas de fomento de la confianza. En el proceso, Moscú y Washington ayudaron a fortalecer el orden internacional de la Guerra Fría, aunque siguió siendo un orden débil.
Ambas superpotencias se opusieron a una mayor proliferación tan pronto como adquirieron la bomba atómica. Aunque Estados Unidos probó la primera arma atómica en 1945 y la Unión Soviética hizo lo mismo en 1949, no establecieron un conjunto de instituciones que pudieran limitar seriamente la propagación de las armas nucleares hasta mediados de la década de 1970. El primer paso adelante fue la creación de la Agencia Internacional de Energía Atómica en 1957. Su misión principal es promover el uso civil de la energía nuclear, pero con salvaguardas que aseguren que los Estados que reciben materiales y tecnologías nucleares con fines pacíficos no los utilicen para construir una bomba. Las instituciones clave que las superpotencias idearon para frenar la proliferación son el Tratado de No Proliferación (TNP) y el Grupo de Proveedores Nucleares, que, junto con la Agencia Internacional de Energía Atómica, frenaron notablemente la proliferación de armas nucleares después de 1975.
Estados Unidos y la Unión Soviética también comenzaron a buscar un acuerdo de control de armas a fines de la década de 1960 que pondría límites a sus arsenales nucleares estratégicos. El resultado fue el Tratado de Limitación de Armas Estratégicas (SALT I) de 1972, que limitó la cantidad de armas nucleares estratégicas que cada lado podía desplegar (aunque a niveles muy altos) y restringió severamente el desarrollo de sistemas de misiles antibalísticos. Moscú y Washington firmaron el Tratado SALT II en 1979, que impuso límites adicionales al arsenal nuclear estratégico de cada parte, aunque ninguna de las partes lo ratificó. Las superpotencias trabajaron en un acuerdo de seguimiento, el Tratado de Reducción de Armas Estratégicas, durante la década de 1980, pero no entró en vigor hasta después de que terminó la Guerra Fría. El otro acuerdo importante de control de armas fue el Tratado de Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio de 1988, que eliminó todos los misiles de corto y mediano alcance de los arsenales soviético y estadounidense.
Las superpotencias negociaron una serie de otros acuerdos y tratados de seguridad menos significativos que también formaban parte del orden internacional de la Guerra Fría. Incluyen el Sistema del Tratado Antártico (1959), el Tratado de Prohibición Parcial de Pruebas (1963), la Línea Directa Moscú-Washington (1963), el Tratado del Espacio Exterior (1967), el Tratado de Control de Armas de los Fondos Marinos (1971), el Acuerdo Unión Soviética-Estados Unidos sobre Incidentes en el Mar (1972), la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa (1973), la Convención sobre Armas Biológicas (1975) y los Acuerdos de Helsinki (1975). Hubo algunos acuerdos que se alcanzaron durante la Guerra Fría, como la Convención de la ONU sobre el Derecho del Mar, que se firmó en 1982, pero no se ratificó ni entró en vigor hasta 1994, cinco años después de que terminara la Guerra Fría.
La ONU fue probablemente la institución más visible en el orden internacional de la Guerra Fría, pero tuvo poca influencia en el comportamiento de los países del mundo, principalmente porque la rivalidad entre las superpotencias hizo casi imposible que esa institución adoptara y aplicara políticas consecuentes.
Además de este orden internacional fino, cada una de las superpotencias construyó un orden delimitado grueso para ayudar a librar la Guerra Fría. El orden dirigido por los soviéticos incluía instituciones que se ocupaban de asuntos económicos, militares e ideológicos. (17) El Consejo de Asistencia Económica Mutua (Comecon), por ejemplo, se estableció en 1949 para facilitar el comercio entre la Unión Soviética y los Estados comunistas de Europa del Este. El Pacto de Varsovia fue una alianza militar fundada en 1955 para contrarrestar a la OTAN después de que los Estados miembros de la OTAN decidieran invitar a Alemania Occidental a unirse a la alianza. El Pacto también ayudó a Moscú a mantener a raya a sus aliados de Europa del Este. Finalmente, los soviéticos crearon la Oficina de Información Comunista en 1947 como sucesora de la Internacional Comunista. Ambas fueron diseñadas para coordinar los esfuerzos de los partidos comunistas de todo el mundo, principalmente con el fin de permitir que los soviéticos transmitieran sus puntos de vista políticos a sus aliados ideológicos. La Oficina de Información Comunista fue disuelta en 1956.
El orden occidental acotado estaba dominado por Estados Unidos, que lo moldeó para adaptarlo a sus propios intereses. Abarcaba una serie de instituciones económicas como el FMI (1945), el Banco Mundial (1945), el Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles (GATT, 1947), el Comité Coordinador de Controles Multilaterales de Exportación (CoCom, 1950) y la Comunidad Europea (CE, 1950), así como la OTAN en el ámbito de seguridad. Aunque el Estados Unidos liberal dominó este orden acotado, que también incluía a varias otras democracias liberales, era un orden realista de arriba abajo. Su misión principal era crear un Occidente poderoso que pudiera contener y finalmente derrotar a la Unión Soviética y sus aliados.
A pesar de este énfasis en la seguridad, generar prosperidad era un fin importante en sí mismo para los países en este orden acotado. Además, hubo algunos aspectos de este orden realista que son compatibles con los principios liberales. Por ejemplo, hay pocas dudas de que, ceteris paribus, los políticos estadounidenses prefirieron tratar con democracias que con Estados autoritarios. Pero la promoción de la democracia siempre cedió cuando entró en conflicto con los dictados de la política de equilibrio de poder. Estados Unidos no impidió que los países no democráticos se unieran a la OTAN ni expulsó a los que abandonaron la democracia una vez que se unieron, como ilustran los casos de Grecia, Portugal y Turquía.
Además, aunque Washington tendía a favorecer políticas económicas que fomentaban el libre comercio y la inversión entre los miembros del orden, esas políticas estaban guiadas principalmente por consideraciones estratégicas. Como señala Joanne Gowa, “Que el conflicto Este-Oeste llevara a Estados Unidos a fusionar la alta política de seguridad y la baja política de comercio es un tema que surge repetidamente en el trabajo de aquellos académicos que definieron y desarrollaron el subcampo de la economía política internacional”. (18) De hecho, la administración de Dwight Eisenhower, que generalmente creía que el libre comercio es la mejor manera de crear poder económico y militar, estaba preparada a mediados de la década de 1950 para permitir que la CE se convirtiera en un bloque económico cerrado – es decir, para socavar el libre comercio – porque pensaba que un arreglo antiliberal de este tipo haría de Europa Occidental un socio más poderoso en la Guerra Fría. (19) Además, el Plan Marshall estuvo motivado principalmente por consideraciones estratégicas. Y, como muestra Sebastián Rosato, la política basada en el poder apuntaló la creación de la CE, precursora de la UE. (20)
Notas
(1) Ivo H. Daalder y James M. Lindsay, The Empty Throne: America’s Abdication of Global Leadership (Nueva York: PublicAffairs, 2018).
(2) Este artículo asume que el mundo se volvió multipolar en o cerca de 2016, y que alejarse de la unipolaridad es una sentencia de muerte para el orden internacional liberal, que está en proceso de colapso y será reemplazado por órdenes realistas.
(3) Mi definición de un orden internacional es consistente con la forma en que otros académicos definen el término. Véase Hal Brands, American Grand Strategy and the Liberal Order: Continuity, Change, and Options for the Future (Santa Mónica, California: RAND Corporation, 2016), pág. 2; G. John Ikenberry, After Victory: Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of Order after Major Wars (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2001), págs. 23, 45; y Michael J. Mazarr, Summary of the Building a Sustainable International Order Project (Santa Mónica, California: RAND Corporation, 2018), págs. 3–5. Orden no significa paz o estabilidad. En otras palabras, no es lo contrario de desorden, un término que puede transmitir caos y conflicto. Sin embargo, muchos en Occidente creen que un orden mundial liberal bien establecido facilita la paz. El orden tampoco es un concepto que describa el equilibrio de poder en una región en particular o entre las grandes potencias. El orden internacional y el equilibrio global de poder son entidades distintas, aunque están relacionadas, como se analiza a continuación.
(4) Para conocer mis puntos de vista sobre las instituciones internacionales, véase John J. Mearsheimer, “The False Promise of International Institutions”, International Security , vol. 19, núm. 3 (invierno de 1994/95), págs. 5 a 49, doi.org/10.2307/2539078 .
(5) Presidente George W. Bush, “Discurso sobre el estado de la Unión” (Washington, DC: Casa Blanca, 29 de enero de 2002), https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2002/01/20020129-11 .html _
(6) Robert O. Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1984); y Stephen D. Krasner, ed., “International Regimes”, número especial, International Organization , vol. 36, núm. 2 (primavera de 1982).
(7) Jack Knight, Institutions and Social Conflict (Nueva York: Cambridge University Press, 1992).
(8) Declaración del Almirante Harry B. Harris Jr., Comandante de la Marina de EE. UU., Comando del Pacífico de EE. UU. ante el Comité de Servicios Armados de la Cámara sobre la Postura del Comando del Pacífico de los EE. UU. Primera sesión, 26 de abril de 2017, pág. 1. https://docs.house.gov/meetings/AS/AS00/20170426/105870/HHRG-115-AS00-Wstate-HarrisH-20170426.PDF
(9) Considere, por ejemplo, la dura competencia en seguridad entre Gran Bretaña y Estados Unidos en la última parte del siglo XIX y la intensa rivalidad entre Gran Bretaña, Francia y Alemania en los veinticinco años antes de la Primera Guerra Mundial. Todos esos países eran democracias liberales. Véase Christopher Layne, “Kant or Cant: The Myth of the Democratic Peace”, International Security , vol. 19, núm. 2 (otoño de 1994), págs. 5 a 49, doi.org/10.2307/2539195 ; e Ido Oren, “The Subjectivity of the ‘Democratic’ Peace: Changing U.S. Perceptions of Imperial Germany”, International Security , vol. 20, núm. 2 (otoño de 1995), págs. 147–184, doi.org/10.2307/2539232 .
(10) Véase John J. Mearsheimer, The Great Delusion: Liberal Dreams and International Realities (New Haven, Connecticut: Yale University Press, 2018).
(11) John Gray, Black Mass: Apocalyptic Religion and the Death of Utopia (Nueva York: Farrar, Straus and Giroux, 2007), p. 30
(12) Al usar la palabra “agnóstico” para describir este tipo de orden, no estoy diciendo que al unipolo le importe poco su propia ideología o que no tenga una. De hecho, puede estar seriamente comprometido con una ideología particular en el país, pero en gran medida no se comprometerá, será agnóstico, con respecto a la ideología que adopten otros Estados.
(13) Ver Zheng Wang, Never Forget National Humillation: Historical Memory in Chinese Politics and Foreign Relations (Nueva York: Columbia University Press, 2012); y Suisheng Zhao , “Foreign Policy Implications of Chinese Nationalism Revisited: The Strident Turn”, Journal of Contemporary China , vol. 22, núm. 82 (julio de 2013), págs. 535–553, doi.org/10.1080/10670564.2013.766379 .
(14) Timothy R. Heath, China’s New Governing Party Paradigm (Nueva York: Ashgate, 2014); y David Shambaugh, China’s Communist Party: Atrophy and Adaptation (Berkeley: University of California Press, 2008).
(15) Robert Gilpin, War and Change in World Politics (Nueva York: Cambridge University Press, 1983); y Paul Kennedy, The Rise and Fall of the Great Powers: Economic Change and Military Conflict from 1500 to 2000 (Nueva York: Random House, 1987).
(16) De hecho, Estados Unidos estableció el Comité Coordinador de Controles Multilaterales de Exportación (CoCom) a principios de la Guerra Fría para limitar el comercio Este-Oeste. Michael Mastanduno, Economic Containment: CoCom and the Politics of East-West Trade (Ithaca, NY: Cornell University Press, 1992).
(17) Laurien Crump y Simon Godard, “Reassessing Communist International Organizations: A Comparative Analysis of COMECON and the Warsaw Pact in Relation to Their Cold War Competitors”, Contemporary European History , vol. 27, núm. 1 (febrero de 2018), págs. 85–109, doi.org/10.1017/S0960777317000455 .
(18) Joanne Gowa, Allies, Adversaries, and International Trade (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1994), pág. 3.
(19) Pascaline Winand, Eisenhower, Kennedy, and the United States of Europe (Nueva York: St. Martin’s, 1993), págs. 109–137. Estados Unidos se preocupó mucho por las ganancias relativas en sus tratos con la Unión Soviética, ya que las ganancias y pérdidas relativas son en gran medida sinónimo de cambios en el equilibrio de poder. Pero Washington prestó poca atención a las ganancias relativas al tratar con sus aliados de Europa occidental y se centró en cambio en maximizar sus ganancias absolutas, no porque los políticos estadounidenses estuvieran motivados por el pensamiento liberal, sino porque cuanto más poderosos eran los aliados de Estados Unidos, mejor preparados estaban para ayudar a contener a la Unión Soviética.
(20) Melvyn P. Leffler, “The United States and the Strategic Dimensions of the Marshall Plan”, Diplomatic History, vol. 12, núm. 3 (verano de 1988), págs. 277–306, doi.org/10.1111/j.1467-7709.1988.tb00477.x ; y Sebastian Rosato, Europe United: Power Politics and the Making of the European Community (Ithaca, NY: Cornell University Press, 2011).
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