(Traducción de Gonzalo Soaje, gonzalosoaje@ignaciocarreraediciones.cl)
El orden internacional liberal, 1990-2019
Tras terminar la Guerra Fría y se derrumbó la Unión Soviética, Estados Unidos era, con mucho, el país más poderoso del mundo. Había llegado el “momento unipolar”, lo que significaba que la mayoría de las limitaciones que surgen de la competencia de seguridad entre las grandes potencias habían desaparecido. (21) Además, el grueso orden occidental que Estados Unidos había creado para tratar con la Unión Soviética permaneció firmemente intacto, mientras que el orden soviético se vino abajo rápidamente. Comecon y el Pacto de Varsovia se disolvieron en el verano de 1991, y la Unión Soviética colapsó en diciembre de 1991. Como era de esperar, el presidente George H.W. Bush decidió tomar el orden occidental realista y extenderlo por todo el mundo, transformándolo en un orden internacional liberal. Las instituciones que habían conformado el tenue orden internacional de la era de la Guerra Fría —la ONU y los diversos acuerdos de control de armas— se incorporarían a lo que Bush llamó el “nuevo orden mundial”. (22)
Este esfuerzo notablemente ambicioso contó con el apoyo entusiasta de las democracias liberales en el este de Asia y especialmente en Europa occidental, aunque nunca hubo ninguna duda de que Estados Unidos estaba a cargo. Como dijo Bush en 1990, “No hay sustituto para el liderazgo estadounidense”. (23) O, como les gustaba decir a la secretaria de Estado Madeleine Albright y al presidente Barack Obama, Estados Unidos es “la nación indispensable”. (24) En esencia, Bush y sus sucesores en la Casa Blanca estaban empeñados en crear un nuevo orden internacional que fuera fundamentalmente diferente del orden occidental que había existido durante la Guerra Fría. Específicamente, se comprometieron a transformar un orden realista acotado en un orden liberal internacional. (25) De hecho, Bill Clinton dejó claro cuando se postuló para presidente en 1992 que el concepto de su predecesor de un nuevo orden mundial no era lo suficientemente ambicioso. (26)
La creación de un orden internacional liberal implicó tres tareas principales. Primero, era esencial expandir la membresía en las instituciones que componían el orden occidental, así como erigir nuevas instituciones donde fuera necesario. En otras palabras, era importante construir una red de instituciones internacionales con membresía universal que ejerciera una gran influencia sobre el comportamiento de los Estados miembros. En segundo lugar, era imperativo crear una economía internacional abierta e inclusiva que maximizara el libre comercio y fomentara los mercados de capitales sin restricciones. Esta economía mundial hiperglobalizada pretendía tener un alcance mucho más ambicioso que el orden económico que prevaleció en Occidente durante la Guerra Fría. En tercer lugar, era crucial difundir vigorosamente la democracia liberal en todo el mundo, una misión que fue frecuentemente defraudada cuando Estados Unidos competía por el poder con la Unión Soviética. Este objetivo no era solo de Estados Unidos; sus aliados europeos generalmente también abrazaron esta empresa. (27)
Estas tres tareas, por supuesto, están directamente ligadas a las principales teorías liberales de la paz: el institucionalismo liberal, la teoría de la interdependencia económica y la teoría de la paz democrática. Así, en la mente de sus arquitectos, construir un orden internacional liberal robusto y sostenible era sinónimo de crear un mundo pacífico. Esta creencia profundamente arraigada le dio a Estados Unidos y sus aliados un poderoso incentivo para trabajar asiduamente por crear ese nuevo orden. La integración de China y Rusia en él fue especialmente importante para su éxito, porque eran los Estados más poderosos del sistema después de Estados Unidos. El objetivo era incorporarlos en tantas instituciones como fuera posible, integrarlos completamente en la economía internacional abierta y ayudar a convertirlos en democracias liberales.
La expansión de la OTAN en Europa del Este es un buen ejemplo del trabajo de Estados Unidos y sus aliados para convertir el orden occidental limitado en un orden internacional liberal. (28) Uno podría pensar que mover a la OTAN hacia el este era parte de una estrategia clásica de disuasión destinada a contener a una Rusia potencialmente agresiva. (29) Pero no fue así, ya que la estrategia de Occidente estaba orientada hacia fines liberales. El objetivo era integrar a los países de Europa del Este —y tal vez, algún día, también a Rusia— en la “comunidad de seguridad” que se había desarrollado en Europa Occidental durante la Guerra Fría. No hay evidencia de que sus arquitectos principales, los presidentes Clinton, Bush y Obama, pensaran que Rusia podría invadir a sus vecinos y, por lo tanto, debían contenerla, o que pensaran que los líderes rusos tenían razones legítimas para temer la ampliación de la OTAN. (30)
Este enfoque liberal de la expansión de la OTAN se refleja en cómo la administración Clinton vendió esa política al público estadounidense y de Europa occidental. Por ejemplo, el subsecretario de Estado, Strobe Talbott, argumentó en 1995 que la integración de los países de Europa del Este en la OTAN, así como en la Unión Europea, era la clave para producir estabilidad en esa región potencialmente volátil. “La ampliación de la OTAN”, argumentó Talbott, “sería una fuerza para el estado de derecho tanto dentro de las nuevas democracias de Europa como entre ellas”. Además, “promovería y consolidaría los valores democráticos y de libre mercado”, lo que contribuiría aún más a la paz. (31)
Estados Unidos basó su política hacia China en el período posterior a la Guerra Fría en la misma lógica liberal. Por ejemplo, la secretaria de Estado Albright sostuvo que la clave para mantener relaciones pacíficas con una China en ascenso es comprometerse con ella, no tratar de contenerla como Estados Unidos había tratado de hacer con la Unión Soviética durante la Guerra Fría. El compromiso, afirmó Albright, conduciría a la membresía activa de China en algunas de las principales instituciones del mundo y ayudaría a integrarla en el orden económico liderado por Estados Unidos, lo que inevitablemente ayudaría a convertirla en una democracia liberal. China sería entonces una “parte interesada responsable” en el sistema internacional, muy motivada para mantener relaciones pacíficas con otros países. (32)
La Doctrina Bush, que se desarrolló a lo largo de 2002 y se usó para justificar la invasión de Irak en marzo de 2003, es un tercer ejemplo de una importante política estadounidense destinada a construir un orden internacional liberal. Tras los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, la administración Bush concluyó que ganar la llamada guerra global contra el terrorismo requería no solo derrotar a Al Qaeda, sino también enfrentarse a países como Irán, Irak y Siria. La suposición operativa clave de la administración era que los regímenes en estos supuestos Estados rebeldes estaban estrechamente vinculados a organizaciones terroristas como Al Qaeda, estaban empeñados en adquirir armas nucleares e incluso podrían dárselas a los terroristas. (33) La mejor manera de lidiar con la proliferación y el terrorismo, razonó la administración, era convertir a todos los países del Gran Medio Oriente en democracias liberales, lo que transformaría esa región en una gigantesca zona de paz, eliminando así los problemas gemelos de la proliferación y el terrorismo. (34) “El mundo tiene un claro interés en la difusión de los valores democráticos”, declaró el presidente Bush, “porque las naciones estables y libres no engendran ideologías asesinas. Fomentan la búsqueda pacífica de una vida mejor”. (35)
A principios de la década de 1990, a muchos observadores les pareció que Estados Unidos estaba bien situado para construir un orden internacional liberal. Tenía abundante experiencia en la construcción y gestión del orden occidental durante la Guerra Fría, y era notablemente poderoso en comparación con sus rivales potenciales. China estaba en las primeras etapas de su ascenso y Rusia estaba en un estado de completo desorden, lo que siguió así durante la década de 1990. Esta enorme ventaja de poder significaba que el unipolo podía ignorar en gran medida los dictados realistas y actuar de acuerdo con los principios liberales, lo que era imposible durante la Guerra Fría. También significaba que Estados Unidos podía persuadir o coaccionar a otros Estados para que siguieran sus edictos. Y, por supuesto, siempre existía la posibilidad de que Washington usara la fuerza para salirse con la suya.
Finalmente, Estados Unidos y sus aliados tuvieron abundante legitimidad en los años inmediatamente posteriores al final de la Guerra Fría. No solo ganaron ese prolongado conflicto, sino que parecía no haber una alternativa viable a la democracia liberal, que lucía como el orden político óptimo para el futuro previsible. Se creía ampliamente en Occidente en ese momento que eventualmente casi todos los países del mundo se convertirían en una democracia liberal, una creencia que llevó a Francis Fukuyama a concluir que este podría ser “el fin de la historia”. (36) Además, la amplia gama de instituciones internacionales que ayudaron a producir una abundante prosperidad en Occidente durante la Guerra Fría parecían ser ideales para llevar la globalización al siguiente paso. En esencia, parecía que Estados Unidos estaba bien posicionado para perseguir la hegemonía liberal, una política exterior que exigía la construcción de un orden mundial basado en principios liberales. (37)
Durante la década de 1990 y principios de la del 2000, Estados Unidos y sus aliados cercanos se veían bien encaminados para configurar un orden internacional liberal a gran escala. Ciertamente hubo problemas, pero en términos generales, el orden emergente estaba funcionando bien. Pocas personas esperaban que comenzaría a desmoronarse unos años después del nuevo milenio, pero eso fue lo que sucedió.
Los años dorados, 1990-2004
Los esfuerzos de Estados Unidos y sus aliados para integrar a China y Rusia en las instituciones económicas clave del orden después de que terminó la Guerra Fría fueron generalmente exitosos. Rusia se unió al FMI y al Banco Mundial en 1992, aunque no se unió a la Organización Mundial del Comercio (OMC) hasta 2012. China era miembro del FMI y del Banco Mundial desde 1980, cuando ocupó el lugar de Taiwán en esas instituciones. China se unió a la OMC en 2001. A pesar de una crisis menor sobre Taiwán en 1997, Beijing y Washington estuvieron en buenos términos durante la década de 1990 y principios de la de 2000. El compromiso parecía estar funcionando. Las relaciones entre Moscú y Washington también fueron buenas durante este período.
La historia en Europa también fue positiva. El Tratado de Maastricht de 1992 fue un paso importante en la promoción de la integración europea, y en 1999 debutó el euro, lo que fue ampliamente visto como una prueba de que la UE tenía un futuro brillante. Además, las primeras oleadas de expansión de la UE y la OTAN en Europa del Este se produjeron con pocos problemas, aunque los políticos rusos dejaron clara su oposición. Finalmente, tanto Checoslovaquia como la Unión Soviética se separaron pacíficamente. Sin embargo, Yugoslavia no, lo que dio lugar a guerras por Bosnia y Kosovo, a las que Estados Unidos y sus aliados de la OTAN no tardaron en responder y poner fin. Finalmente, se impuso una paz fría en los Balcanes en 1999.
Los desarrollos en el Gran Medio Oriente fueron más variados, pero incluso allí parecía que la región se estaba incorporando lenta pero constantemente al orden internacional liberal. Israel y la Organización para la Liberación de Palestina firmaron los Acuerdos de Oslo en septiembre de 1993, dando esperanzas de que las dos partes pudieran encontrar una solución pacífica a su conflicto para fines de la década. Estados Unidos, operando con un mandato del Consejo de Seguridad de la ONU, lideró una amplia coalición de aliados hacia una sorprendente victoria militar sobre Irak a principios de 1991: liberó a Kuwait, debilitó significativamente a las fuerzas armadas de Irak y expuso el programa secreto de armas nucleares de Saddam Hussein, al que luego se le dio fin. Sin embargo, el régimen baazista mantuvo el poder. Afganistán también siguió siendo un lugar problemático, principalmente porque los talibanes permitieron que Al Qaeda planificara sus operaciones allí, incluidos los ataques terroristas del 11 de septiembre, sin interferencias. Sin embargo, los acontecimientos de ese día llevaron a Estados Unidos a invadir Afganistán en octubre de 2001 y derrocar a los talibanes, poniendo en su lugar un régimen prooccidental. Luego, en marzo de 2003, el ejército estadounidense conquistó Irak y sacó a Saddam del poder. Parecía en el verano de 2003 que la Doctrina Bush, cuyo objetivo era difundir la democracia en el Gran Oriente Medio, iba a funcionar según lo previsto.
La democracia estaba claramente en marcha tras la Guerra Fría, lo que aparentemente confirmaba la afirmación de Fukuyama de que no había una alternativa viable. Según [la organización liberal financiada por el gobierno estadounidense] Freedom House, el 34 por ciento de los países del mundo eran democracias en 1986. Esa cifra saltó al 41 por ciento en 1996 y luego al 47 por ciento en 2006. (38) En el frente económico, la hiperglobalización estaba generando abundante riqueza en todo el mundo, aunque tuvo lugar una gran crisis financiera en Asia en 1997-1998. Además, crecía el interés por enjuiciar a los violadores de derechos humanos, lo que llevó a un destacado académico a escribir un libro titulado The Justice Cascade: How Human Rights Prosecutions Are Changing World Politics (La cascada de justicia: cómo los procesos judiciales por derechos humanos están cambiando la política mundial, 39). En el frente de la proliferación, Sudáfrica abandonó su programa de armas nucleares en 1989, mientras que, a mediados de la década de 1990, Bielorrusia, Kazajstán y Ucrania renunciaron a los arsenales nucleares que habían heredado de la Unión Soviética y se unieron al Tratado de No Proliferación (TNP). Corea del Norte, que estaba en camino de desarrollar armas nucleares a principios de la década de 1990, acordó en 1994 terminar su programa.
Estados Unidos y sus aliados enfrentaron algunos reveses durante la década de 1990. India y Pakistán probaron armas nucleares en 1998; la administración Clinton sufrió fracasos políticos en Somalia (1993) y Haití (1994-1995); y reaccionó con demasiada lentitud al genocidio de Ruanda en 1994. Estados Unidos tampoco logró poner fin a las guerras mortales en el Congo y Sudán, mientras que Al Qaeda se volvió más peligroso dentro de los confines de Afganistán. Aún así, se podría argumentar que se logró un enorme progreso en poco tiempo en la difusión del orden internacional liberal en todo el mundo y que Estados Unidos y sus aliados eventualmente podrán integrar a los países con problemas en África y en otros lugares en el nuevo orden y avanzar aún más en la reducción de la proliferación.
El orden liberal va cuesta abajo, 2005–19
A mediados de la década del 2000, comenzaron a aparecer serias grietas en el orden internacional liberal, que desde entonces se han ido ampliando. Consideremos lo que ha sucedido en el Gran Medio Oriente. Para 2005, era evidente que la Guerra de Irak se estaba convirtiendo en un desastre y Estados Unidos no tenía una estrategia para detener la lucha, y mucho menos convertir a Irak en una democracia liberal. Al mismo tiempo, la situación en Afganistán comenzó a deteriorarse, cuando los talibanes resucitaron y atacaron al gobierno instalado por Estados Unidos en Kabul. Los talibanes se fortalecieron con el tiempo, y la guerra en Afganistán es la guerra más larga en la historia de EE. UU., ya que duró más que la Guerra Civil estadounidense, la Primera Guerra Mundial, la Segunda Guerra Mundial y la Guerra de Corea juntas. Además, no había un camino aparente hacia la victoria para Estados Unidos. De la misma forma, Washington y sus aliados buscaron un cambio de régimen en Libia y Siria, lo que terminó ayudando a precipitar guerras civiles mortales en ambos países. Además, en el proceso de ayudar a destruir Irak y Siria, las administraciones de Bush y Obama desempeñaron un papel crucial en la creación del Estado Islámico de Irak y Siria, contra el cual Estados Unidos entró en guerra en 2014.
El Proceso de Paz de Oslo, que alguna vez pareció tan prometedor, fracasó y los palestinos prácticamente no tienen ninguna esperanza de adquirir su propio Estado. Con la ayuda de Washington, los líderes israelíes están creando un Gran Israel que, como han dicho dos exprimeros ministros israelíes, será un Estado de apartheid. (40) Estados Unidos también está contribuyendo a la muerte y destrucción en la guerra civil en Yemen, y dio su consentimiento cuando el ejército egipcio derrocó a un gobierno elegido democráticamente en 2013. Lejos de incorporar al Gran Oriente Medio en el orden internacional liberal, Estados Unidos y sus aliados, sin darse cuenta, han jugado un papel central en la difusión del desorden antiliberal en esa región.
Europa, que parecía ser la estrella más brillante de la galaxia liberal durante la década de 1990, estaba en serios problemas a fines de la década de 2010. La UE sufrió un gran revés en 2005 cuando los votantes franceses y holandeses rechazaron la propuesta de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. Aún más dañina fue la crisis de la eurozona, que comenzó a fines de 2009 y continúa. La crisis no solo ha expuesto la fragilidad del euro, sino que también ha creado una intensa animosidad entre Alemania y Grecia, entre otros problemas políticos. (41) Para empeorar las cosas, Gran Bretaña votó en junio de 2016 por salir de la UE, y los partidos de extrema derecha se están volviendo más poderosos en toda Europa. De hecho, las opiniones fundamentalmente iliberales son comunes entre los líderes de Europa del Este. Como se dijera en un artículo de enero de 2018 en el New York Times: “El presidente checo ha llamado criminales a los inmigrantes musulmanes. El jefe del partido gobernante de Polonia ha dicho que los refugiados están plagados de enfermedades. El líder de Hungría ha descrito a los inmigrantes como veneno… [y] el nuevo ministro del Interior de extrema derecha de Austria sugirió concentrar a los inmigrantes en centros de asilo, con todos sus evidentes y odiosos ecos de la Segunda Guerra Mundial”. (42)
Finalmente, en 2014 se inició una guerra civil en el este de Ucrania que involucra a Rusia, que arrebató Crimea a Ucrania en marzo de 2014, provocando un grave deterioro en las relaciones entre Rusia y Occidente. Ambas partes han desplegado sus fuerzas militares en Europa del Este y realizan rutinariamente ejercicios militares que aumentan las sospechas y las tensiones entre ellos. Esta crisis, que en gran medida fue el resultado de la expansión de la UE y la OTAN, junto con los esfuerzos de Occidente para promover la democracia en países como Georgia y Ucrania, y tal vez incluso en la propia Rusia, no muestra signos de terminar pronto. (43) Ante este estado de cosas, Moscú busca oportunidades para sembrar la discordia en Occidente y debilitar a la UE y la OTAN.
También se abrieron grietas en la relación transatlántica, especialmente con la llegada de Trump a la Casa Blanca. Trump desprecia a casi todas las instituciones que conforman el orden internacional liberal, incluidas la UE y la OTAN, que describió como “obsoletas” durante la campaña de 2016. (44) En una carta enviada a los líderes europeos poco después de que Trump asumiera el cargo, un destacado legislador de la UE dijo que el nuevo presidente representaba una seria amenaza para el futuro de la UE. (45) Unos meses más tarde, justo después de que Trump se fuera a vivir a la Casa Blanca, la canciller alemana Angela Merkel, una atlantista profundamente comprometida, advirtió que Europa no podía depender de Estados Unidos como antes. Los europeos, dijo, “realmente debemos tomar nuestro destino en nuestras propias manos”. (46) Las relaciones transatlánticas solo han empeorado desde entonces, y la probabilidad de un cambio en el futuro previsible parece remota.
La crisis financiera mundial de 2007-2008 no solo causó un enorme daño a la vida de muchas personas, sino que también puso en tela de juicio la competencia de las élites que gestionan el orden internacional liberal. (47) Además del deterioro de las relaciones entre Rusia y Occidente, existen signos preocupantes de un posible conflicto con China, que está decidida a cambiar el statu quo con respecto al Mar de China Oriental, el Mar de China Meridional, Taiwán y la frontera China-India. Como era de esperar, Estados Unidos ahora está más interesado en contener que en involucrar a China. De hecho, la administración Trump dijo que admitir a China en la OMC fue un error, ya que las políticas proteccionistas de Beijing muestran claramente que no está dispuesto a seguir las reglas de esa institución. (48)
Finalmente, el número de democracias liberales ha ido disminuyendo desde 2006, revirtiendo una tendencia que alguna vez pareció imparable. (49) En relación con esto, el autoritarismo suave parece haberse convertido en una alternativa atractiva a la democracia liberal, un desarrollo que era casi impensable a principios de la década de 1990. Y algunos líderes ensalzan las virtudes de la democracia iliberal, mientras que otros gobiernan países que están comprometidos con sistemas políticos basados en creencias religiosas profundamente arraigadas. Por supuesto, la democracia liberal ha perdido parte de su atractivo en los últimos años, especialmente porque el sistema político de Estados Unidos a menudo parece disfuncional. Incluso los estudiosos serios se preocupan por el futuro de la democracia estadounidense. (50)
En suma, el orden internacional liberal se está desmoronando.
¿Qué salió mal?
A pesar de los primeros éxitos de Estados Unidos y sus aliados en la construcción de un orden internacional liberal, el orden contenía las semillas de su propia ruina. Incluso si los políticos occidentales hubieran sido administradores más sabios de ese orden, no podrían haber prolongado su longevidad de manera significativa. Estaba condenado al fracaso porque contenía tres defectos fatales.
Primero, intervenir en la política de los países para convertirlos en democracias liberales es extremadamente difícil, y un intento de ingeniería social tan ambicioso a escala global está prácticamente garantizado que fracasará y socavará la legitimidad de la empresa misma. Es casi seguro que el nacionalismo cause una resistencia significativa dentro de los países a los que se dirige el cambio de régimen. La política de equilibrio de poder también ayudará a impedir la empresa en casos particulares. Los Estados que temen un cambio de régimen, u otras formas de interferencia de Estados Unidos, se unirán para apoyarse mutuamente y buscarán formas de frustrar la agenda liberal estadounidense. Fue así como Siria e Irán ayudaron a la insurgencia iraquí después de la invasión estadounidense de 2003, y Rusia y China se han respaldado económica y militarmente y en foros internacionales como el Consejo de Seguridad de la ONU.
En segundo lugar, el orden internacional liberal crea en última instancia condiciones que conducen a serios problemas políticos con respecto a la soberanía y la identidad nacional dentro de las propias democracias liberales, y más aún cuando los esfuerzos por cambiar un régimen fracasan y producen flujos de refugiados a gran escala hacia los países liberales. Una vez más, la principal causa del problema es el nacionalismo, que está lejos de estar muerto incluso en sociedades declaradamente liberales.
Tercero, la hiperglobalización ha producido costos económicos significativos para un gran número de personas dentro de las democracias liberales, incluido el polo único. Esos costos, que incluyen la pérdida de empleos, la disminución o el estancamiento de los salarios y la marcada desigualdad de ingresos, tienen graves consecuencias políticas internas que socavan aún más el orden internacional liberal. Además, la economía internacional abierta ayudó a impulsar el auge de China que, junto con el resurgimiento de Rusia, finalmente socavó la unipolaridad, una condición esencial para crear un orden internacional liberal.
Los peligros de la promoción de la democracia
El requisito más importante para construir un orden internacional liberal es extender la democracia liberal por todas partes, lo que inicialmente se vio como una tarea eminentemente factible. Se creía ampliamente en Occidente que la política había evolucionado hasta el punto en que no había una alternativa sensata a la democracia liberal. De ser así, sería relativamente fácil crear un orden internacional liberal, porque la difusión de la democracia liberal en todo el mundo encontraría poca resistencia. De hecho, la mayoría de la gente daría la bienvenida a la idea de vivir en una democracia al estilo occidental, como pareció ser el caso en Europa del Este después del colapso del comunismo.
Este esfuerzo, sin embargo, estaba condenado desde el principio. Para empezar, nunca ha habido y nunca habrá un acuerdo universal sobre lo que constituye el sistema político ideal. Uno puede argumentar que la democracia liberal es la mejor forma de gobierno, pero otros invariablemente favorecerán un sistema de gobierno diferente. Vale la pena recordar que, durante la década de 1930, muchas personas en Europa preferían el comunismo o el fascismo a la democracia liberal. Se podría señalar que la democracia liberal finalmente triunfó sobre esos dos “ismos”. Si bien eso es cierto, la historia de la década de 1930 es un recordatorio de que la democracia liberal no es el orden predeterminado de las cosas, y no es inusual que las élites y sus públicos opten por sistemas políticos alternativos. Por lo tanto, no debería sorprender que estén apareciendo democracias iliberales en Europa del Este, mientras que China y Rusia han adoptado un gobierno autoritario, Corea del Norte es una dictadura, Irán es una república islámica e Israel privilegia cada vez más su identidad judía sobre su carácter democrático. (51) Tampoco debe sorprender que nunca haya habido un momento en que más del 50 por ciento de los países del mundo fueran democracias liberales. (52)
Esta diversidad de opiniones sobre lo que constituye el mejor sistema de gobierno se combina con el nacionalismo para hacer extremadamente difícil el proceso de difusión de la democracia liberal en todo el mundo. El nacionalismo, después de todo, es una fuerza política notablemente poderosa que pone gran énfasis en la autodeterminación y la soberanía. Los Estados nación, en otras palabras, no quieren que otros Estados nación les digan cómo deben organizar su sistema político. Por lo tanto, tratar de imponer la democracia liberal en un Estado que prefiere una forma alternativa de gobierno es casi seguro que provocará una feroz resistencia.
Peleando en guerras perdidas
Intentar construir un orden internacional liberal conduce invariablemente a guerras contra potencias menores con el fin de convertirlas en democracias liberales. Existen límites significativos sobre la cantidad de ingeniería social de este tipo que las grandes potencias pueden intentar en un sistema bipolar o multipolar, principalmente porque deben centrarse en competir entre sí por el poder y la influencia. Difundir la democracia liberal tiene una importancia secundaria, si no terciaria; de hecho, a veces los Estados liberales buscarán apuntalar gobiernos autoritarios si se alinean contra grandes potencias rivales, como lo hizo repetidamente Estados Unidos durante la Guerra Fría.
Sin embargo, en la unipolaridad, el polo único es libre de emprender cruzadas para hacer que el mundo sea más democrático, simplemente porque no hay grandes potencias rivales de las que preocuparse. Por lo tanto, no sorprende que Estados Unidos haya librado siete guerras en los años transcurridos desde que terminó la Guerra Fría y haya estado en guerra dos de cada tres años durante ese período. (53) Tales guerras, sin embargo, fracasan regularmente en lograr su objetivo.
El esfuerzo de Estados Unidos por utilizar la fuerza militar para lograr la democracia se ha centrado principalmente en el Gran Oriente Medio, lo que ha llevado a un fracaso tras otro. (54) Las fuerzas militares estadounidenses invadieron Afganistán (2001) e Irak (2003) con la intención de convertirlos en democracias liberales. Las fuerzas de ocupación no solo no lograron ese objetivo, sino que terminaron precipitando guerras sangrientas que causaron enormes daños a la vida política y social de esos dos países. La razón principal de este pésimo historial es que la ingeniería social a gran escala en cualquier sociedad es difícil, pero es especialmente desalentadora en un país extranjero cuyo liderazgo político acaba de ser derrocado del poder. El Estado objetivo estará en crisis; las fuerzas invasoras se enfrentarán a una cultura ajena que incluso podría ser hostil a la democracia liberal; y lo que es más importante, el sentimiento nacionalista seguramente aumentará considerablemente y generará una insurgencia contra el ocupante, como descubrió Estados Unidos en Afganistán e Irak.
Aunque estos fracasos erosionaron el apoyo público al orden internacional liberal y arrojaron dudas sobre la competencia de sus líderes, no impidieron que el polo único intentara extender la democracia liberal por medios militares, extendiéndose aún más. (55) En cambio, buscó formas menos costosas de lograr esa tarea, lo que en la práctica significó renunciar a conquistar y ocupar países no democráticos y emplear diferentes estrategias para derrocar a los líderes autoritarios. Por lo tanto, cuando estallaron los combates entre facciones rivales en Libia en 2011, Estados Unidos y sus aliados europeos emplearon el poderío aéreo para ayudar a sacar del poder al coronel Muammar al-Gaddafi. Pero las potencias occidentales no tenían forma de convertir a Libia en un Estado funcional, y mucho menos en una democracia liberal, con o sin tropas en terreno.
También en 2011, Estados Unidos y sus aliados en Oriente Medio intentaron derrocar al presidente Bashar al-Assad del poder en Siria armando y entrenando a grupos rebeldes que se oponían a él. Sin embargo, ese esfuerzo fracasó, en gran parte porque Rusia, que ha tenido vínculos estratégicos de larga data con Siria, intervino en 2015 para mantener a Assad en el poder. La realpolitik frustró los esfuerzos estadounidenses en Siria. Pero incluso si Assad hubiera sido depuesto, el resultado final habría sido la continuación del conflicto, como en Libia, o la instalación de otro autócrata despiadado, como finalmente sucedió en Egipto después de que el presidente Hosni Mubarak fuera depuesto a principios de 2011. La democracia liberal en Siria no era una posibilidad seria, pero sí una gran cantidad de asesinatos y caos.
Convirtiendo a las principales potencias en enemigos
Finalmente, la mentalidad de cruzado que sustenta los intentos de construir un orden internacional liberal conduce al envenenamiento de las relaciones entre el unipolo y cualquier potencia importante en el sistema que no sea una democracia liberal. Aunque el Estado dominante estará fuertemente inclinado a hacer la guerra a las potencias menores para promover la democracia liberal, rara vez atacará a las potencias principales con ese propósito, especialmente si poseen armas nucleares. (56) Los costos serían demasiado altos y la probabilidad de éxito sería especialmente baja. Por lo tanto, los políticos estadounidenses en el período posterior a la Guerra Fría nunca consideraron seriamente invadir China o Rusia, a pesar de que Estados Unidos es mucho más poderoso que cualquiera de esos países.
Sin embargo, Estados Unidos se ha comprometido a convertir a China y Rusia en democracias liberales y absorberlas en el orden mundial liberal dominado por ellos. Los líderes estadounidenses no solo han dejado claras sus intenciones, sino que también se han apoyado en organizaciones no gubernamentales y varias estrategias sutiles para empujar a Pekín y Moscú a abrazar la democracia liberal. En efecto, el objetivo es un cambio de régimen pacífico. Como era de esperar, China y Rusia se han resistido a los esfuerzos del unipolo por la misma razón por la que las potencias menores han impugnado los esfuerzos de EE. UU. por dar forma a su política interna y, de hecho, por la misma razón por la que los estadounidenses ahora se espantan ante la idea de que Rusia interfiera en la política de su país. En un mundo en el que el nacionalismo es la ideología política más poderosa, la autodeterminación y la soberanía son muy importantes para todos los países.
China y Rusia también se han resistido a la expansión del orden liberal por razones realistas, porque permitiría a Estados Unidos dominar el sistema internacional económica, militar y políticamente. Ni Pekín ni Moscú, por ejemplo, quieren fuerzas militares estadounidenses en su vecindario, y mucho menos en sus fronteras. Por lo tanto, no sorprende que China hable de expulsar al ejército estadounidense del Pacífico occidental y que Rusia se haya opuesto durante mucho tiempo a la expansión de la UE y la OTAN en Europa del Este. De hecho, mover esas instituciones hacia Rusia finalmente condujo a la crisis de Ucrania en 2014. Ese conflicto en curso no solo ha envenenado las relaciones entre Rusia y Occidente, sino que ha incentivado a Moscú a encontrar formas de debilitar tanto a la UE como a la OTAN. En resumen, tanto los cálculos nacionalistas como los realistas hicieron que las dos principales potencias del orden unipolar impugnaran los esfuerzos del unipolo por construir un orden internacional liberal robusto.
Notas
(21) Charles Krauthammer, “The Unipolar Moment”, Foreign Affairs , vol. 70, núm. 1 (1990/91), págs. 23 y 33, doi.org/10.2307/20044692.
(22) Bush expuso por primera vez su visión ante una sesión conjunta del Congreso el 11 de septiembre de 1990. Presidente George H.W. Bush, “Address before a Joint Session of the Congress on the Persian Gulf Crisis and the Federal Budget Deficit”, 11 de septiembre de 1990, https ://bush41library.tamu.edu/archives/public-papers/2217.
(23) Ibídem.
(24) Albright hizo esta declaración en [el programa televisivo] The Today Show de NBC. Madeleine K. Albright, entrevista de Matt Lauer, Today Show , 19 de febrero de 1998. Para el uso que le dio Obama, véase Barack Obama, “Remarks by the President at the United States Military Academy Commencement Ceremony” (Washington, DC: White House, 28 de mayo , 2014).
(25) La única similitud importante entre el nuevo orden internacional liberal y el orden occidental realista limitado es que ambos representan órdenes gruesos.
(26) Véase David C. Hendrickson, “The Recovery of Internationalism”, Foreign Affairs , vol. 73, No. 5 (septiembre/octubre de 1994), págs. 26 y 27, doi.org/10.2307/20046829.
(27) El entusiasmo de Europa por esta misión se refleja en las políticas de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE). Véase Pamela Jawad, “Conflict Resolution through Democracy Promotion? The Role of the OSCE in Georgia”, Democratization , vol. 15, núm. 3 (junio de 2008), págs. 611–629, doi.org/10.1080/13510340801972288.
(28) La ampliación de la OTAN fue en realidad el elemento central de una estrategia más amplia que también incluía la expansión de la Unión Europea y la promoción de las llamadas revoluciones de color en Europa del Este para difundir la democracia. Véase John J. Mearsheimer, “Why the Ukraine Crisis Is the West’s Fault: The Liberal Delusions That Provoked Putin”, Foreign Affairs , vol. 93, núm. 5 (septiembre/octubre de 2014), págs. 77–89, https://www.jstor.org/stable/24483306.
(29) Algunos analistas hicieron este argumento después de que estallara la crisis de Ucrania en febrero de 2014. Por ejemplo, Stephen Sestanovich afirma que “la política rusa agresiva de hoy estaba en vigor” a principios de la década de 1990 y que “los cálculos de poder apuntalaron” la política de EE. UU. hacia Rusia, para incluir la expansión de la OTAN, desde ese punto en adelante. Véase la respuesta de Sestanovich, “How the West Has Won”, en Michael McFaul, Stephen Sestanovich y John J. Mearsheimer, “Faulty Powers: Who Started the Ukraine Crisis?” Foreign Affairs, vol. 93, No. 6 (noviembre/diciembre de 2014), págs. 171, 173, https://www.jstor.org/stable/24483933. La ampliación de la OTAN, desde esta perspectiva, es una política realista. La evidencia disponible, sin embargo, contradice esta interpretación de los hechos. Rusia no estaba en condiciones de tomar la ofensiva en la década de 1990 y, aunque su economía y su ejército mejoraron un poco después de 2000, casi nadie en Occidente lo vio como una amenaza seria para invadir a sus vecinos, incluida Ucrania, antes de la crisis de febrero de 2014. De hecho, Rusia tenía pocas unidades de combate a gran escala en o cerca de su frontera occidental, y ningún político o experto ruso serio hablaba de conquistar territorio en Europa del Este. Por lo tanto, no sorprende que los líderes estadounidenses rara vez invocaran la amenaza de agresión rusa para justificar la expansión de la OTAN.
(30) Ikenberry, After Victory , págs. 235–239, 245–246, 270–273.
(31) Strobe Talbott, “Why NATO Should Grow”, New York Review of Books , 10 de agosto de 1995, págs. 27–28. Los puntos de vista de Talbott sobre la expansión de la OTAN fueron ampliamente compartidos en los niveles superiores de la administración Clinton. Ver Secretario de Estado Warren M. Christopher, “Reinforcing NATO’s Strength in the West and Deepening Cooperation with the East”, declaración de apertura en la Reunión Ministerial del Consejo del Atlántico Norte, Noordwijk, Países Bajos, 30 de mayo de 1995; Secretaria de Estado Madeleine K. Albright, “A Presidential Tribute to Gerald Ford”, Ford Museum Auditorium, Grand Rapids, Michigan, 17 de abril de 1997; y Secretaria de Estado Madeleine K. Albright, “Commencement Address”, Universidad de Harvard, Cambridge, Massachusetts, 5 de junio de 1997.
(32) Secretaria de Estado Madeleine K. Albright, “American Principle and Purpose in East Asia”, 1997 Forrestal Lecture, US Naval Academy, Annapolis, Maryland, 15 de abril de 1997. Véase también Secretario de Estado Warren M. Christopher, “America and the Asia -Pacific Future”, discurso ante la Asia Society, ciudad de Nueva York, 27 de mayo de 1994; Casa Blanca, “A National Security Strategy of Engagement and Enlargement” (Washington, DC: White House, febrero de 1995), págs. 28 y 29, http://nssarchive.us/NSSR/1995.pdf; y Casa Blanca, “A National Security Strategy for a New Century” (Washington, DC: Casa Blanca, octubre de 1998), págs. 41–47, http://nssarchive.us/NSSR/1998.pdf. El subsecretario de Estado, Robert B. Zoellick, introdujo por primera vez el término “parte interesada responsable” en 2005. Zoellick, “Whither China? From Membership to Responsibility”, comentarios al Comité Nacional de Relaciones entre Estados Unidos y China, Ciudad de Nueva York, 21 de septiembre de 2005.
(33) El presidente Bush dijo poco antes de la invasión de Irak en marzo de 2003 que “el mayor peligro en la guerra contra el terror [es] que los regímenes ilegales se armen con armas de destrucción masiva”. American Enterprise Institute (AEI), “President George W. Bush Speaks at AEI’s Annual Dinner”, 28 de febrero de 2003, http://www.aei.org/publication/president-george-w-bush-speaks-at-aeis -cena-anual. Sobre la Doctrina Bush, ver White House, The National Security Strategy of the United States (Washington, DC: White House, 17 de septiembre de 2002), https://www.state.gov/documents/organization/63562.pdf.
(34) Uno podría pensar que la expansión de la OTAN, los esfuerzos de EE. UU. para convertir a China en una democracia liberal y la Doctrina Bush son pruebas del realismo sin ataduras que la unipolaridad hizo posible. Sin embargo, esta conclusión sería incorrecta. Queda claro a partir del discurso en los círculos de formulación de políticas y dentro del establecimiento de la política exterior que estas políticas fueron motivadas por teorías liberales y que Estados Unidos y sus aliados en Occidente estaban firmemente comprometidos con la construcción de un orden internacional liberal que trascendiera la política de equilibrio de poder . Vale la pena señalar que casi todos los realistas se opusieron a la expansión de la OTAN, la Guerra de Irak y la Doctrina Bush. Además, favorecieron enfatizar la contención sobre el compromiso en el trato con China. Si Estados Unidos se hubiera guiado por la lógica realista después de la Guerra Fría, habría buscado crear un orden internacional agnóstico y seguido las políticas defendidas por los pensadores realistas. Véase Stephen M. Walt, The Hell of Good Intentions: America’s Foreign Policy Elite and the Decline of US Primacy (Nueva York: Farrar, Straus and Giroux, 2018), págs. 266–269.
(35) AEI, “El presidente George W. Bush habla en la cena anual de AEI”.
(36) Francis Fukuyama, “The End of History?” National Interest , n.º 16 (verano de 1989), págs. 3 a 18, https://www.jstor.org/stable/24027184.
(37) Mearsheimer, The Great Delusion , págs. 120–151; y Walt, The Hell of Good Intentions, págs. 21–52.
(38) Arch Puddington y Tyler Roylance, “Populists and Autocrats: The Dual Threat to Global Democracy”, en Freedom House, “Freedom in the World, 2017” (Washington, DC: Freedom House, 2017), pág. 4.
(39) Kathryn Sikkink, The Justice Cascade: How Human Rights Prosecutions Are Changing World Politics (Nueva York: WW Norton, 2011). Véase también Sarah B. Snyder, From Selma to Moscow: How Human Rights Activists Transformed US Foreign Policy (Nueva York: Columbia University Press, 2018).
(40) Rory McCarthy, “Barak: Make Peace with Palestines or Face Apartheid”, Guardian , 2 de febrero de 2010, https://www.theguardian.com/world/2010/feb/03/barak-apartheid-palestine-peace; y Rory McCarthy, “Israel Risks Apartheid-Like Struggle If Two-State Solution Fails, Says Olmert”, Guardian , 30 de noviembre de 2007, https://www.theguardian.com/world/2007/nov/30/israel.
(41) Claudia Sternberg, Kira Gartzou-Katsouyanni y Kalypso Nicolaidis, The Greco-German Affair in the Euro Crisis: Mutual Recognition Lost? (Londres: Palgrave Macmillan, 2018).
(42) Patrick Kingsley, “Trump’s Immigration Remarks Outrage Many, but Others Quietly Agree”, New York Times , 12 de enero de 2018, https://www.nytimes.com/2018/01/12/world/europe/trump-immigration-outrage .html.
(43) Mearsheimer, “Why the Ukraine Crisis Is the West’s Fault”; y mi respuesta en McFaul, Sestanovich y Mearsheimer, “Faulty Powers”, págs. 175–178.
(44) Ashley Parker, “Donald Trump Says NATO Is ‘Obsolete,’ UN Is ‘Political Game’”, New York Times , 2 de abril de 2016, https://www.nytimes.com/politics/first-draft/2016/04/02/donald-trump-tells-crowd-hed-be-fine-if-nato-broke-up/.
(45) James Kanter, “Trump Threatens Europe’s Stability, a Top Leader Warns”, New York Times , 31 de enero de 2017, https://www.nytimes.com/2017/01/31/world/europe/trump-european-union- donald-tusk.html.
(46) Henry Farrell, “Thanks to Trump, Germany Says It Can’t Rely on the United States. What Does That Mean?” Blog Monkey Cage, Washington Post , 28 de mayo de 2017, https://www.washingtonpost.com/news/monkey-cage/wp/2017/05/28/thanks-to-trump-germany-says-it-cant-rely-on-america-what-does-that-mean.
(47) John Lanchester, “After the Fall”, London Review of Books , 5 de julio de 2018, págs. 3–8; y Adam Tooze, Crashed: How a Decade of Financial Crises Changed the World (Nueva York: Viking, 2018).
(48) Shawn Donnan, “EU.S. Says China WTO Membership Was a Mistake”, Financial Times , 19 de enero de 2018, https://www.ft.com/content/edb346ec-fd3a-11e7-9b32-d7d59aace167.
(49) Puddington y Roylance, “Populists and Autocrats”, pág. 4.
(50) William A. Galston, Anti-Pluralism: The Populist Threat to Liberal Democracy (New Haven, Connecticut: Yale University Press, 2018); Steven Levitsky y Daniel Ziblatt, How Democracies Die (Nueva York: Crown, 2018); y Cass R. Sunstein, ed., Can It Happen Here? Authoritarianism in America (Nueva York: Dey Street, 2018).
(51) Larry Diamond, Marc F. Plattner y Christopher Walker, eds., Authoritarism Goes Global: The Challenge to Democracy (Baltimore, Maryland: Johns Hopkins University Press, 2016); y “Jewish or Democratic?” Economist , 28 de julio de 2018, pág. 30
(52) Puddington y Roylance, “Populists and Autocrats”, pág. 4.
(53) John Ikenberry sostiene que para que Estados Unidos sostenga un orden internacional liberal, debe seguir una política exterior restringida. “Cuanto más se asoma el poder detrás de estas instituciones”, escribe, “más ese poder provocará reacción y resistencia”. Ikenberry cree que esto no es un problema para Estados Unidos, sin embargo, porque tiene una “capacidad única para participar en la moderación estratégica”. Ikenberry, After Victory , págs. 270–271. Pero está equivocado; hegemonías liberales como Estados Unidos son muy agresivas y adoptan agendas especialmente ambiciosas, porque eso es lo que se requiere para crear un orden internacional liberal.
(54) Mearsheimer, The Great Delusion , págs. 120–187.
(55) La persistencia de estos esfuerzos a pesar de los repetidos fracasos es enfatizada por Walt, The Hell of Good Intentions , pp. 137-216.
(56) Sobre la base del trabajo de Nuno P. Monteiro, distingo entre la gran potencia única, las potencias principales y las potencias menores. Monteiro, Theory of Unipolar Politics (Nueva York: Cambridge University Press, 2014).
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